一、《政府信息公開條例》概況

 

2007年4月5日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。《條列》將自2008年5月1日起實施。這是我國社會主義民主和法制的一件大事。《條列》是一部規(guī)范政府自身行為的行政法規(guī)，對于保障公民的民主權(quán)利，提高政府工作透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，都具有重要的意義。我國是世界上推行政府信息公開較早的國家之一。自1979年實行改革開放政策以來，已有280多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了公開制度，其中涉及政府信息公開的就有80多部。行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等一系列規(guī)范政府共同行為的法律，都把公開作為一項基本原則予以規(guī)定。近年來，許多由立法權(quán)的地方政府和國務(wù)院部門專門制定了有關(guān)政府信息公開的規(guī)章，初步建立了本地區(qū)、本部門的政府信息公開制度。與此同時為了從技術(shù)上為政務(wù)公開提供便利條件，國務(wù)院于1999年1月全面啟動了政府上網(wǎng)工程，經(jīng)過多年建設(shè)，各級政府及政府部門普遍建立了自己的網(wǎng)站，中央政府門戶網(wǎng)站也已于2006年1月1日正式開通，這也使我國政府信息公開工作邁入一個更高的階段。

 

這部《政府信息公開條例》全面總結(jié)了實踐經(jīng)驗，充分借鑒其他國家成功做法，也廣泛征求各方面的意見。把公正、公平、便民、及時、準(zhǔn)確，不得危及國家安全、公共安全和社會穩(wěn)定作為政府信息公開的基本原則，確立了一系列政府信息公開制度，從而使我國的政府信息公開工作全面邁入法制化軌道。。《條例》不僅規(guī)定了作為政府信息主要擁有者承擔(dān)政府信息公開義務(wù)，還規(guī)定了如證監(jiān)會、氣象局等一些法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織，以及教育、供電等公共企事業(yè)單位公開一定信息的義務(wù)。對于信息公開的范圍，《條例》規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息，以及應(yīng)當(dāng)重點公開的政府信息的具體范圍，另外，還規(guī)定了公民、法人或其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，以書面形式向行政機關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息。為了處理好公開與保密的關(guān)系，《條例》還確立了政府信息公開審查機制，明確了審查的程序和責(zé)任。另外，為了保障公民、法人和其他組織獲得有關(guān)政府信息的合法權(quán)益，《條例》還規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟的法律救濟途徑。

 

二、《政府信息公開條例》實施現(xiàn)狀

 

古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法治必行。”《條例》實施后的第一個工作日就發(fā)生了“黃由儉案”，當(dāng)事人黃由儉等人向縣政府遞交了《政府信息公開書》，請求縣政府公布有關(guān)原縣自來水公司改制的調(diào)查報告，卻依然遭遇了行政和司法的雙重“玻璃門”，接到申請書的政府官員以“調(diào)查報告不屬于信息公開范圍”當(dāng)場拒絕，黃由儉等人繼而向法院提起訴訟，法院以本案“涉及企業(yè)改制問題，不屬于行政訴訟范圍”為由不予受理。

 

事實上，這個案例只是《條例》實施以來效果不為明顯的冰山一角。在《中國行政透明度報告10—11年度》中顯示，2010年—2011年國務(wù)院43個被評測機構(gòu)平均得分51.7分，9個單位得及格分，僅占被測評機構(gòu)的兩成。2010—2011年在省紅十字會中，未能依法履行《政府信息公開條例》賦予的公開職責(zé)的數(shù)量占絕大多數(shù)，加上電話答復(fù)的單位，依法答復(fù)的比例僅有六分之一。這些都說明了，盡管《條例》早已實施，但是我國政府公開的實踐還存在著許多的問題，還面臨著重重的困難。這不僅表現(xiàn)在行政機關(guān)在應(yīng)當(dāng)主動公開的信息上不公開或遲公開；在處理公民信息公開申請時，以搪塞的理由拒絕，甚至就連公民提交信息公開申請也還面臨一系列限制；另外，依申請公開渠道不暢，電子政務(wù)發(fā)展水平不高也是一個重要的表現(xiàn)。

 

對此，一些專家學(xué)者也發(fā)表了自己的看法，有人認為，目前，在我國涉及限制信息公開的法律有《保密法》和《檔案法》，而《政府信息條例》與這兩個法律相比顯得位階太低，要有效實施政府信息公開，在形式上還有賴于提升信息公開法規(guī)的層級。也有學(xué)者認為，這是因為政府部門還未建立起信息公開透明價值觀念。有關(guān)調(diào)查顯示，一般申請公開遭到拒絕，通常是以“您所申請的信息不屬于政府信息依申請公開的范圍”或者“申請內(nèi)容涉及國家機密”。雖然并不排除有上述兩種可能性，但很多時候，這兩點都成為政府部門拒絕公開申請的冠冕堂皇的理由。還有的學(xué)者認為，只是因為監(jiān)督不夠，包括行政內(nèi)部救濟缺位以及外部的司法救濟的乏力。筆者認為這些看法都有一定的現(xiàn)實意義，但這些也只是深層原因的一些表象而已，政治統(tǒng)治類型才是影響政府信息公開進程的深層原因。

 

三、影響政府信息公開的深層原因——政治統(tǒng)治類型

 

如上文所表現(xiàn)的那樣，政府信息公開的實踐并不讓人滿意，專家學(xué)者們也紛紛提出自己的看法希望推進這項制度的發(fā)展。但從根本上來說，一個國家的政治統(tǒng)治類型才是決定這個國家相關(guān)制度走向的深層原因。一項與政治統(tǒng)治類型不相適應(yīng)的制度是無法在一個國家發(fā)展起來的，即使出現(xiàn)發(fā)展的跡象，那也只不過是一種虛假繁榮。就像政府信息公開制度一樣，盡管信息公開的口號在全國各地喊得很響亮，并且似乎各級政府也在努力運作這項制度，但這也很大程度上也是一種虛假繁榮。因為很大程度上，很多地方政府只是把政府信息公開制度作為政績工程的一部分。也就說是組織驅(qū)動著信息公開，而不是法治。

 

這一切的原因都可以用政治統(tǒng)治的類型來徹底說明。特別是針對我國的實際情況，也更加有必要在我國的特定政治語境下來挖掘這個深層原因。近代以來，民族獨立與生存的需要使全民動員的現(xiàn)代化模式取得高的的認同，在政治上就落實為一個全面控制并進而具全面動員能力的全權(quán)型統(tǒng)治模式。在我國的悠久集權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)以及強調(diào)倫理而非法理政治文化的持久影響下，改革開放以來留下的是一種至今為止的威權(quán)型治理模式的政治統(tǒng)治類型。而威權(quán)型治理模式在根本上是排斥公開的。按照馬克斯.韋伯的分析，威權(quán)統(tǒng)治常常與神秘主義有著天然的親合力。因為神秘決策、秘密行動將增強決策的權(quán)威性和可服從性，而行政公開無疑將破壞這種政府決策的權(quán)威性和神秘感。

 

在威權(quán)型統(tǒng)治模式下，對于治理者來說，其建立行政信息公開制度在于實現(xiàn)更有效的信息傳遞機制，使各級官員和民眾能獲取治理信息，從而達到順利統(tǒng)治的目的；對于民眾來說，其希望通過接近強大權(quán)威的行政信息以便合理安排自己的事務(wù)，達成合理的預(yù)期，也同時能夠防止國家權(quán)力恣意帶來的損害，甚至希望藉此獲得對行政權(quán)力一定程度的控制。由此可以看出，治理者需要信息公開是基于統(tǒng)治的需要；民眾需要信息公開是基于私人權(quán)利的保護。所以，以行政權(quán)力制定出制定出抑制其自身的規(guī)則將是多么奇怪而又困難的做法。

 

然而，這樣的政治統(tǒng)治類型是歷史實踐發(fā)展、積淀的產(chǎn)物，要想徹底改變它在短時間內(nèi)事不現(xiàn)實的。那么，在這樣的政治統(tǒng)治環(huán)境中尋找出政府信息公開的出路還是不得不基于這種威權(quán)型統(tǒng)治模式之上，否則一切也將是假象或者徒勞。

 

那么，既然是這種排斥公開的威權(quán)型統(tǒng)治模式，那政府信息公開又得怎樣運作呢？實踐中，即使是在威權(quán)型統(tǒng)治模式之中，治理者也不能找到一種制度安排使得自身享受到真實通暢的信息，而又不使民眾具有獲取真實信息的機會。并且，在一些情況下，治理者的統(tǒng)治有時也不得不依賴民眾對一定真實信息的掌握，尤其是在一個走向開放和實施市場經(jīng)濟的社會之中。也就是說，治理者與民眾在一些情況下具有獲取信息的相同目的，而這種目的的重合就會為信息公開提供可能了。但是，在提到治理者與民眾對信息公開具有相同目的的同時，就一定會存在兩者相異甚至是水火不容的情形，那么，此時，信息公開的可能就消失了。例如，對于一些治理者認為的會對政治統(tǒng)治或社會穩(wěn)定造成威脅的信息，政府選擇不公開也是可以理解的。事實上，無論是我國目前這種權(quán)威型的統(tǒng)治模式，還是西方最民主的國家，信息公開與保密都是一對矛盾，使它們長期和諧共處似乎只是一種空想。

 

因此，我們應(yīng)當(dāng)在認清現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上理性做出認識。我們應(yīng)當(dāng)看到，盡管我國信息公開制度還存在著立法和實施上的許多弊端，但我們已經(jīng)邁出了前進的腳步。2007年《政府信息公開條例》出臺，盡管有人指出它以行政法規(guī)而非法律形式本身就是威權(quán)治理模式在信息公開方面的體現(xiàn)，但這也是我國行政機關(guān)在這種威權(quán)模式下自省而勇敢的進步了。政府信息公開在今后的道路上，筆者認為法律應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用，比如司法救濟制度的進一步完善。但最終，還有賴于威權(quán)型治理模式的政治統(tǒng)治類型的轉(zhuǎn)變。而中國治理模式轉(zhuǎn)型還處于艱難的啟動之中，再加上傳統(tǒng)文化中的保密傾向以及法治建設(shè)的緩慢進程都預(yù)示著這個過程是漫長而艱巨的。

 

但是，民眾對政府信息公開重要意義的認識，行政機關(guān)對政府信息公開意識的逐步加強，《政府信息公開條例》的實施，以及一件又一件因政府信息公開引發(fā)的案例足以證明了我們國家和社會在政府信息公開道路上的一點一滴的進步。通往真理的門是狹窄的，但是一次又一次努力地前進，經(jīng)過一段時間，那門便逐漸寬了起來。但我們絕不能因為門窄就不去嘗試努力，也不能因為門窄就只會站在原地抱怨而不去前進。

 

四、結(jié)語

 

政府擁有強大的行政權(quán)力，有著嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和國家財力支持的高科技手段，因而占有大量的真實有效信息，政府信息公開具有非常重要的意義。對于公民個人權(quán)利來講，在行政過程中，作為行政相對人的國民個人在信息的占有上處于劣勢地位，而信息的公開無疑是公民保護和實現(xiàn)自身權(quán)利的重要方面；對于經(jīng)濟發(fā)展來講，在信息時代中，信息經(jīng)濟是經(jīng)濟的基礎(chǔ)，政府信息的權(quán)威性和有效性，如果能夠得到有效的開發(fā)和利用，將對推動信息經(jīng)濟的發(fā)展起到極大的促進作用。這也是西方許多發(fā)達國家很早就注意到的；對于防治腐敗來講，腐敗問題成為我國現(xiàn)階段的關(guān)注焦點，而如何控制行政權(quán)力的濫用、防治腐敗更是令人反思。而陽光是最好的防腐劑，信息公開使政府處于公眾的監(jiān)督之下，是防止腐敗的一個極其重要的方面。近年來，防止腐敗成為有些國家建立政府信息公開制度的目的之一。政府信息公開的重要性和意義可見一斑，但是實踐中，即使2008年《政府信息公開條例》實施以來，信息公開面臨著很多難以克服的困境，并沒有滿足民眾對于政府信息公開的需求。這除了具體制度設(shè)計以及行政機關(guān)意識淡薄的原因，更深層的是由于我國威權(quán)型的政治統(tǒng)治模式的體現(xiàn)。要解除政府信息公開的困境，真正實現(xiàn)政府信息公開還必須有賴于這種威權(quán)型統(tǒng)治模式的轉(zhuǎn)型，即向民主法治的模式轉(zhuǎn)變。但我們必須理性地認識到一個國家的政治統(tǒng)治模式是歷史長期積淀發(fā)展的產(chǎn)物，它不可能在短時期內(nèi)改變，再加上我國傳統(tǒng)文化中的保密傾向以及法治建設(shè)的緩慢進程，這些都預(yù)示著這種轉(zhuǎn)變過程是漫長而艱巨的。但筆者認為，通往真理的門是狹窄的，但是一次又一次努力地前進，經(jīng)過一段時間，那門便逐漸寬了起來。但我們絕不能因為門窄就不去嘗試努力，也不能因為門窄就只會站在原地抱怨而不去前進。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，民主進程的加快，通過一個又一個事件，一代又一代人的努力，政府信息公開制度會逐步發(fā)展，而且我們目前也正走在信息公開的路上。

 

 

參考文獻：

 

《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，張明杰，中國政法大學(xué)出版社，2003年10月第1版

《治理、信息與行政公開》，石紅心，《中國行政法學(xué)精萃》，2004卷

《中華人民共和國政府信息公開條列讀本》。曹康泰，人民出版社