論文提要：隨著司法實(shí)踐不斷深入，行政權(quán)在國家管理和社會(huì)事務(wù)中的權(quán)力不斷地?cái)U(kuò)張和延伸，一定數(shù)量的行政案件不再是單純的行政糾紛，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)民事糾紛與行政糾紛相互影響的情形，特別是勞動(dòng)者不服工傷認(rèn)定提起行政訴訟中，能否提起民事賠償問題尤為突出，這也成為人民法院在審判實(shí)踐中亟待研究和解決的司法難題。本文擬從工傷行政程序和民事程序的分離造成的困惑、原因、制度的完善等方面提出建議，以及時(shí)化解矛盾，解決糾紛。全文共分五個(gè)部分：第一部分是以解析案例入手，從工傷行政訴訟和民事訴訟分離造成的困惑提出問題；第二部分是分析工傷行政訴訟附帶民事訴訟的成因，并說明現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)；第三部分是制度的解讀，闡明工傷行政訴訟附帶民事訴訟的內(nèi)涵及啟示；第四部分是現(xiàn)實(shí)的選擇，論證工傷行政訴訟附帶民事訴訟的必要性及可行性；第五部分從擴(kuò)大行政附帶民事訴訟受案范圍、取消勞動(dòng)爭(zhēng)議的仲裁前置程序和合并相關(guān)訴訟程序等三個(gè)方面，提出完善現(xiàn)行立法的建議和意見。

 

引  言

 

從全國范圍看，勞動(dòng)保障類行政案件占人民法院行政案件的比重逐年上升。以2010年為例，全國勞動(dòng)保障類行政案件總數(shù)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的資源類、與公安類行政案件相近，列第四位。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在全部的勞動(dòng)保障行政案件中，數(shù)量最多、問題最為突出的是工傷保險(xiǎn)案件，近3年工傷類行政案件占勞動(dòng)保障行政案件的60%左右，涉及工傷的認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)待遇的發(fā)放等諸多方面。1995年施行的《中華人民共和國勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》），通過各層次，各種形式的立法，使養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的法律制度得到了進(jìn)一步的建立和完善，對(duì)社會(huì)保障的形成和覆蓋，起到了重要的作用。但是應(yīng)當(dāng)看到，雖然我國的社會(huì)保障制度建設(shè)有所成就，但與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展的客觀要求仍有較大的差距。本文試圖探討一種新的審理模式對(duì)現(xiàn)行立法缺陷提出修改建議，以期解決維權(quán)難的困境。

 

一、問題的引入：工傷行政訴訟和民事訴訟分離造成的困惑

 

[案例]

 

王某系一名某廠技術(shù)工人，在工作期間腳部被砸傷，經(jīng)醫(yī)院確診為骨折，并經(jīng)勞動(dòng)部門工傷鑒定為九級(jí)傷殘。2012年11月，王某向勞動(dòng)仲裁部門提出申請(qǐng)，要求用工單位支付工傷醫(yī)療補(bǔ)助金、傷殘補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金。勞動(dòng)仲裁部門僅裁決用人單位支付傷殘補(bǔ)助金。王某不服，向法院提起訴訟。法院認(rèn)為工傷醫(yī)療補(bǔ)助金應(yīng)當(dāng)向工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主張，遂判決用人單位支付傷殘補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金（其中一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金28665元）

 

分析上述案例，法院在民事訴訟中不直接支持王某工傷醫(yī)療補(bǔ)助金的做法符合現(xiàn)行法律規(guī)定。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)規(guī)定，工傷職工應(yīng)先向用人單位主張全部工傷待遇，如發(fā)生爭(zhēng)議可將用人單位作為被申請(qǐng)人，按照勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決程序申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁和提起民事訴訟。如果工傷職工對(duì)用人單位提供的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇金額有異議，工傷職工可將工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為被告人，直接向人民法院提起行政訴訟。

 

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法對(duì)工傷爭(zhēng)議處理程序的設(shè)置，不能最大限度地維護(hù)工傷職工的合法權(quán)益。能否通過行政附帶民事訴訟一并解決有關(guān)民事賠償，這是人民法院審判理論和司法實(shí)踐所必須研究和解決的一項(xiàng)重要課題。

 

二、原因的探究：工傷行政訴訟附帶民事訴訟的成因與回應(yīng)

 

（一）原因分析

 

工傷認(rèn)定適用的是行政程序。依據(jù)我國《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)行政部門主管其區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)工作，《工傷保險(xiǎn)條例》將工傷認(rèn)定的權(quán)利授與統(tǒng)籌地區(qū)的勞動(dòng)行政部門，工傷認(rèn)定是其行使的涉及行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種具體行政行為，屬于行政裁決的一種。因此，對(duì)此認(rèn)定不服的，是以行政復(fù)議和行政訴訟為救濟(jì)手段，其結(jié)果是維持或撤銷工傷認(rèn)定，對(duì)于工傷賠償?shù)南嚓P(guān)問題不予涉及。工傷賠償適用的是勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理程序，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先協(xié)商，協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)調(diào)解，調(diào)解不成的，不能向人民法院起訴，勞動(dòng)仲裁是起訴的前置程序。勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)是工傷事故當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)仲裁委員會(huì)，而不是勞動(dòng)行政部門。其仲裁裁決不服，只能向人民法院提起民事訴訟，而不是行政訴訟。因此，兩種爭(zhēng)議解決的實(shí)體問題、程序及司法救濟(jì)手段都不同。在現(xiàn)行立法上，既不能把兩種程序混同，更不能代替，各自”封閉”。因而工傷職工及其家屬維權(quán)程序的復(fù)雜性，其首要原因在于立法的滯后。再者，勞動(dòng)保障體系的不健全、用人單位的多元化和勞動(dòng)保護(hù)意識(shí)的淡薄，對(duì)明知是工傷的情形，往往竭力推諉、拖延，不予處理，導(dǎo)致累訟，這是工傷職工及其家屬維權(quán)程序復(fù)雜的一個(gè)不可否認(rèn)的客觀現(xiàn)實(shí)。維權(quán)難，難在法律程序關(guān)！ (1)

 

（二）現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

 

我國法律上的刑事附帶民事訴訟，是指在刑事訴訟過程中，司法機(jī)關(guān)在解決被告人刑事責(zé)任的同時(shí)，附帶解決由遭受損失的被害人或人民檢察院提起的，由于被告人的犯罪行為所引起的損失賠償?shù)让袷仑?zé)任而進(jìn)行的訴訟的活動(dòng)。刑事訴訟活動(dòng)適用刑事訴訟的程序，附帶民事訴訟適用民事程序，但這種程序的有條件的合并，打破了法律程序的”封閉”狀態(tài)，解決了被告犯罪行為引起的幾種法律責(zé)任審理中的程序問題，避免了人民法院對(duì)同一犯罪事實(shí)認(rèn)定和判決上的沖突，而且減化了訴訟程序，節(jié)約了司法資源，減少了累訟。因此，這項(xiàng)法律制度的設(shè)計(jì)帶來了滿意的社會(huì)效果和司法效果。最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，規(guī)定了”行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”這可以認(rèn)為是行政附帶民事訴訟的立法。雖然這只是從行政審判實(shí)踐的需要出發(fā)，創(chuàng)設(shè)了特定行政案件與相關(guān)民事案件的并案審理制度，但畢竟已經(jīng)走出了這一步。

 

三、制度的解讀：工傷行政訴訟附帶民事訴訟的內(nèi)涵及啟示

 

（一）內(nèi)涵

 

所謂行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件解決行政爭(zhēng)議的同時(shí)，對(duì)與該案行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并加以審理解決的訴訟制度。從司法資源的使用角度考慮，將行政和民事兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議合并在一個(gè)訴訟程序中加以解決，無疑是訴訟經(jīng)濟(jì)的舉措。行政附帶民事訴訟的設(shè)立更多的是基于保證行政管理相對(duì)人的權(quán)益。當(dāng)然，在對(duì)該制度的構(gòu)建和具體程序的設(shè)計(jì)中，我們也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)訴訟程序的科學(xué)設(shè)計(jì)，力求以最經(jīng)濟(jì)最合理的方式實(shí)現(xiàn)兩種訴訟程序的結(jié)合。行政附帶民事訴訟是一個(gè)新問題，雖理論研究尚不足，但法律依據(jù)已經(jīng)有了，審判實(shí)務(wù)和司法實(shí)踐中也進(jìn)行了一些有益的嘗試。

 

（二）啟示

 

我國行政訴訟法沒有規(guī)定行政附帶民事訴訟制度。目前，行政附帶民事訴訟的法律依據(jù)，主要還是最高人民法院的司法解釋和司法政策。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第六十一條規(guī)定”被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理”。2009年，最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》第9條指出：”充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭(zhēng)議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭(zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時(shí)，可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉”，從而將行政附帶民事訴訟制度擴(kuò)充至行政確權(quán)、行政處理案件。2010年，最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第13條規(guī)定，”在行政許可案件中，當(dāng)事人請(qǐng)求一并解決有關(guān)民事賠償問題的，人民法院可以合并審理”，進(jìn)一步擴(kuò)充到行政許可案件領(lǐng)域。

 

盡管上述規(guī)定尚不能為工傷保險(xiǎn)待遇的行政附帶民事訴訟提供直接的法律依據(jù)，但其所蘊(yùn)涵的原理和法理基礎(chǔ)是一樣的，行政附帶民事訴訟的功能已經(jīng)使得行政附帶民事訴訟的案件類型呈擴(kuò)大趨勢(shì)，使得工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議案件最終有條件地納入行政附帶民事訴訟成為可能和必要。

 

四、現(xiàn)實(shí)的選擇：工傷行政訴訟附帶民事訴訟的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

 

（一）制度創(chuàng)新之依據(jù)

 

工傷賠償解決的是工傷職工及其家屬和用人單位發(fā)生的民事爭(zhēng)議，依照勞動(dòng)爭(zhēng)議的程序解決，應(yīng)在協(xié)商、調(diào)解的基礎(chǔ)上通過勞動(dòng)仲裁程序進(jìn)行，對(duì)仲裁不服的，其救濟(jì)程序是民事訴訟程序。那么，處理工傷爭(zhēng)議時(shí)，行政訴訟程序和民事訴訟程序能否兼容合并，這應(yīng)是一個(gè)值得探討的問題。筆者認(rèn)為，在工傷行政訴訟中附帶解決工傷民事爭(zhēng)議，既有其必要必要性，也有其可行性。

 

1、必要性

 

（1）勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的及時(shí)原則

 

勞動(dòng)爭(zhēng)議往往是因?yàn)橐环交螂p主方當(dāng)事人的合法權(quán)益受到直接損害而引起的，爭(zhēng)議的發(fā)生，勢(shì)必影響生產(chǎn)、工作的正常進(jìn)行，甚至影響社會(huì)的安定。因此，必須及時(shí)申請(qǐng)，及時(shí)受理、審查，及時(shí)做出處理決定，可以最大限度地減少程序，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，減少社會(huì)的不安定因素，符合勞動(dòng)爭(zhēng)議的及時(shí)處理原則。

 

（2）”以人為本”的原則

 

 ”以人為本”是執(zhí)政黨制定政策、法律的一條重要原則和指導(dǎo)思想。一條法律、一項(xiàng)制度的制定和實(shí)施，既要符合國情、民情，也應(yīng)具有可行性和可操作性，既能以法律維護(hù)公民的合法權(quán)益，也不應(yīng)在過于繁冗的程序中浪費(fèi)時(shí)間和精力、財(cái)力和物力，浪費(fèi)有限的行政和司法資源。一切應(yīng)以人的因素為出發(fā)點(diǎn)。我國現(xiàn)行的法律制度，從立法宗旨上，體現(xiàn)了”以人為本”的指導(dǎo)思想，但有些制度的設(shè)計(jì)過于繁冗、不太合理，像工傷爭(zhēng)議的行政程序和民事程序，其復(fù)雜性在實(shí)踐中已凸顯。

 

2、可行性

 

（1）工傷行政附帶民事訴訟在理論上之可行性

 

工傷行政附帶民事訴訟，就其爭(zhēng)議的性質(zhì)及其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，完全符合行政附帶民事訴訟必須具備的條件：工傷事故發(fā)生后，工傷職工或其家屬和用人單位發(fā)生的爭(zhēng)議，首先是工傷爭(zhēng)議，即是否構(gòu)成工傷發(fā)生爭(zhēng)議，勞動(dòng)行政部門依照當(dāng)事人的申請(qǐng)，依據(jù)法律賦予的職權(quán)，對(duì)是否構(gòu)成工傷予以認(rèn)定，這是行政部門解決工傷爭(zhēng)議的具體行政行為，爭(zhēng)議雙方對(duì)該具體行政行為不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。其次，工傷認(rèn)定是解決工傷賠償?shù)那疤釛l件。工傷成立后，用人單位必然要對(duì)工傷職工及其家屬承擔(dān)工傷賠償責(zé)任，工傷認(rèn)定的具體行政行為發(fā)生法律效力后，工傷職工及其家屬可能和用人單位就工傷賠償發(fā)生爭(zhēng)議，這個(gè)爭(zhēng)議是平等主體之間發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，屬于民事爭(zhēng)議的一種，經(jīng)過勞動(dòng)仲裁部門的裁決，當(dāng)事人一方可以向人民法院提起民事訴訟。因此，工傷爭(zhēng)議同時(shí)存在著行政爭(zhēng)議而引起的行政訴訟，也存在著勞動(dòng)爭(zhēng)議而引起的民事訴訟。

 

（2）工傷行政附帶民事訴訟在法律上之可行性

 

一般而言，工傷保險(xiǎn)待遇的爭(zhēng)議以工傷認(rèn)定為前提和基礎(chǔ)。勞動(dòng)者在遭受職業(yè)傷害后，用人單位或勞動(dòng)者根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定。從具體行政行為的分類而言，工傷認(rèn)定實(shí)質(zhì)上屬于行政確認(rèn)的范疇。《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定用人單位或勞動(dòng)者不服工傷認(rèn)定決定可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，這就為行政附帶民事訴訟提供了可能。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第 61條之規(guī)定雖然沒有明確規(guī)定行政附帶民事訴訟制度，適用范圍也很有限，僅適用于行政裁決領(lǐng)域，但毫無疑問，該條文實(shí)際上是暗含了行政附帶民事訴訟制度的。所謂的 “一并”解決相關(guān)民事爭(zhēng)議，與”附帶 “解決相關(guān)民事爭(zhēng)議相比，二者除了時(shí)間上有先后之分外，其他方面并無二致。當(dāng)然，最重要的是，通過行政附帶民事訴訟制度解決與工傷認(rèn)定有關(guān)的工傷保險(xiǎn)待遇等問題顯然具有十分重要的意義。(2)

 

一是有利于提高效率，及時(shí)解決糾紛，更好地保護(hù)工傷職工的合法權(quán)益。如果按照《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條的規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的職工或者其直系親屬對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇不服的，應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向法院提起行政訴訟。可見，工傷職工對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇不服時(shí)還不能直接向法院起訴，只能先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服之后才可向法院提起訴訟。當(dāng)然，筆者在這里關(guān)心的主要不是把行政復(fù)議設(shè)置為行政訴訟的前置程序的合理性問題以及有關(guān)的法律沖突問題，而是在行政訴訟過程中，人民法院是否可以一并解決職工與用人單位發(fā)生的工傷待遇方面的爭(zhēng)議問題。因?yàn)楦鶕?jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第五十二條的規(guī)定，職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭(zhēng)議，按照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的有關(guān)規(guī)定處理。也就是說，此時(shí)，職工應(yīng)先申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，對(duì)仲裁裁決不服之后再提起民事訴訟。顯然，這是不利于提高糾紛解決效率和保護(hù)職工合法權(quán)益的。(3)

 

二是有利于避免法院裁判之間的沖突，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。如上所述，職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭(zhēng)議，應(yīng)先申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，對(duì)仲裁裁決不服之后再向法院提起民事訴訟；職工對(duì)工傷認(rèn)定及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇不服時(shí)應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服之后再向法院提起行政訴訟。這樣一來，就難免會(huì)出現(xiàn)民事裁判與行政裁判、勞動(dòng)仲裁裁決與行政復(fù)議決定的沖突問題了。因此，通過行政附帶民事訴訟一并解決職工與用人單位發(fā)生的工傷待遇等方面的爭(zhēng)議，顯然就不會(huì)出現(xiàn)裁判沖突等問題。況且，職工對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇不服的行政案件，本身就和職工與用人單位發(fā)生的工傷待遇方面的爭(zhēng)議密切聯(lián)系在一起，因而有利于糾紛得到一并解決。(4)

 

（二）制度創(chuàng)新之實(shí)現(xiàn)

 

現(xiàn)實(shí)生活中，工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議有兩種情形，一種是用人單位為勞動(dòng)者參加并繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，另一種是用人單位未為勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)。盡管兩種情形一般都要在勞動(dòng)者受到職業(yè)傷害后向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定，但是工傷保險(xiǎn)待遇的支付渠道是不同的。第一種情形，部分工傷保險(xiǎn)待遇是由用人單位支付，比如停工留薪期工資待遇、勞動(dòng)功能障礙程度評(píng)定等，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第五十四條之規(guī)定，屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受案范圍，不服仲裁裁決訴至法院，作為民事案件根據(jù)民事訴訟法規(guī)定的程序?qū)徟小＿@種部分爭(zhēng)議在工傷認(rèn)定行政訴訟中，納入附帶民事一并解決，并無法律障礙。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的工傷保險(xiǎn)待遇，顯然不能作為勞動(dòng)爭(zhēng)議申請(qǐng)仲裁，也不能向人民法院提起民事訴訟，只能根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十三條和《工傷保險(xiǎn)條例》第五十五條第一款第（五）項(xiàng)之規(guī)定，以工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人提起行政復(fù)議或以工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為被告提起行政訴訟，自無提起行政附帶民事訴訟之余地。(5)

 

對(duì)于第二種情形，即用人單位未為勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)的，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第六十二條第二款”依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加工傷保險(xiǎn)的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用”的規(guī)定，勞動(dòng)者應(yīng)享有的工傷待遇由用人單位支付，雙方發(fā)生工傷待遇爭(zhēng)議可以申請(qǐng)仲裁解決。其中，因不涉及工傷保險(xiǎn)基金的安全，用人單位與勞動(dòng)者如對(duì)工傷無異議，可以直接由仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院處理工傷待遇的爭(zhēng)議，不存在工傷認(rèn)定行政訴訟附帶解決工傷待遇爭(zhēng)議的問題。如果雙方對(duì)是否工傷存在異議，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定，對(duì)認(rèn)定決定不服提起行政訴訟的，這種案件在工傷認(rèn)定行政訴訟中，納入附帶民事一并解決，也無法律障礙。當(dāng)然，前述對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議納入工傷認(rèn)定行政訴訟附帶一并解決無法律障礙，是從當(dāng)事人的法律關(guān)系屬性角度進(jìn)行的分析，并不意味著上述案件納入行政附帶民事訴訟不存在程序上的障礙或者不需要設(shè)定程序上的條件。在工傷認(rèn)定行政訴訟中對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議提起附帶民事訴訟最大的程序障礙來自于《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五條規(guī)定的仲裁前置程序。工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議作為勞動(dòng)爭(zhēng)議，屬于仲裁受案范圍，當(dāng)事人不能直接向人民法院提起民事訴訟，自無疑義。但是，仲裁前置程序設(shè)計(jì)的目的無非是減輕人民法院處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的壓力，使大量勞動(dòng)爭(zhēng)議案件盡可能的在仲裁程序中得到處理，同時(shí)又遵循司法最終解決原則允許不服仲裁裁決的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。然而，行政附帶民事訴訟是為了解決行民交叉案件的一個(gè)制度性設(shè)計(jì)，兩者在處理民事爭(zhēng)議在立法目的上并不矛盾，而且可以分流一部分工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議案件，使得這部分爭(zhēng)議得到及時(shí)快速解決，故在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置的適用解釋上應(yīng)該對(duì)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五條作出目的性限縮解釋。工傷認(rèn)定行政訴訟附帶民事部分的目的是解決行政訴訟的原告與第三人之間的工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議，但實(shí)踐中常會(huì)出現(xiàn)工傷認(rèn)定行政行為已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟程序，而勞動(dòng)者醫(yī)療尚未終結(jié)，或者雖醫(yī)療終結(jié)但勞動(dòng)能力鑒定的時(shí)機(jī)尚未成熟。這種情況下，允許當(dāng)事人提起附帶民事訴訟，不僅無法快速解決行政爭(zhēng)議，而且對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇的處理并無實(shí)益。據(jù)此，在附帶民事訴訟的啟動(dòng)方面應(yīng)限定立案受理的條件，只受理工傷保險(xiǎn)待遇能夠確定的案件。當(dāng)然，為了妥善解決爭(zhēng)議，人民法院在行政訴訟作出裁判前，對(duì)一些尚未進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定但行政訴訟的原告與第三人之間自愿達(dá)成和解的爭(zhēng)議，當(dāng)事人要求審理行政訴訟的人民法院以制作行政附帶民事調(diào)解書予以確認(rèn)的，也允許通過行政附帶民事訴訟的方式制作行政附帶民事調(diào)解書處理工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議，并由行政訴訟原告撤回行政訴訟的方式處理。

 

那么，工傷認(rèn)定行政訴訟附帶解決工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議，人民法院在受理后通過審理將如何根據(jù)行政訴訟的裁判情況對(duì)附帶民事部分的工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議進(jìn)行裁判呢？不服工傷認(rèn)定決定行政訴訟是當(dāng)事人不服社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的工傷認(rèn)定具體行政行為向人民法院提起行政訴訟，由人民法院對(duì)工傷認(rèn)定具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。本文所指的工傷認(rèn)定決定具體行政行為專指對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服提起的行政訴訟，不包括對(duì)工傷認(rèn)定不予受理的決定不服提起的行政訴訟。根據(jù)司法權(quán)與行政權(quán)的分工，人民法院對(duì)工傷認(rèn)定行政行為，從事實(shí)認(rèn)定、法律適用、行政程序等方面進(jìn)行司法審查，就社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的工傷認(rèn)定具體行政行為，依法作出維持、撤銷重做的判決。就維持判決而言，既可能是維持社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的不認(rèn)定工傷的具體行政行為，也可能是維持社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的認(rèn)定為工傷的具體行政行為。據(jù)此，當(dāng)人民法院經(jīng)審理作出維持社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的認(rèn)定為工傷的具體行政行為，對(duì)附帶的工傷保險(xiǎn)待遇民事部分的爭(zhēng)議也應(yīng)根據(jù)查明的事實(shí)進(jìn)行實(shí)體處理。當(dāng)人民法院經(jīng)審理作出維持社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的不認(rèn)定工傷的具體行政行為，對(duì)附帶的工傷保險(xiǎn)待遇的民事部分可徑行從實(shí)體上判決駁回訴訟請(qǐng)求。

 

另一種情況是，當(dāng)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出的工傷認(rèn)定結(jié)論存在事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，或程序不合法，判決撤銷工傷認(rèn)定決定的具體行政行為時(shí)，因行政權(quán)與司法權(quán)的分工，工傷認(rèn)定的職權(quán)專屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，人民法院不得代替社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出是否工傷的結(jié)論，故人民法院撤銷工傷認(rèn)定具體行政行為后應(yīng)責(zé)令社會(huì)保險(xiǎn)行政部門重做。此時(shí)，當(dāng)事人附帶提起的工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議是否從實(shí)體上駁回訴訟請(qǐng)求呢？人民法院顯然不能作出實(shí)體判決，因?yàn)槭欠窆J(rèn)定處于未決狀態(tài)，最終有待于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門重新作出結(jié)論。當(dāng)事人的工傷保險(xiǎn)待遇的實(shí)體權(quán)利有賴于工傷認(rèn)定結(jié)論，故人民法院只能從程序上裁定駁回附帶民事原告的起訴，而不能從實(shí)體上駁回訴訟請(qǐng)求。(6)

 

還有一種情況，行政訴訟的原告申請(qǐng)撤回行政訴訟，人民法院能否進(jìn)一步審理附帶民事訴訟呢？也應(yīng)當(dāng)分兩種情況處理，在行政訴訟的原告與附帶民事原告不是同一人的情況下，當(dāng)人民法院審查行政訴訟原告的撤訴申請(qǐng)，其理由符合法律規(guī)定，準(zhǔn)許撤訴的，因附帶民事部分的依附性，在行政訴訟這一主訴訟行為不存在的情況下，附帶訴訟也應(yīng)當(dāng)不能成立，從而應(yīng)裁定駁回附帶民事原告的起訴。但是，雙方達(dá)成行政附帶民事調(diào)解，并以此為由撤回行政訴訟的除外。當(dāng)人民法院審查認(rèn)為行政訴訟原告的申請(qǐng)撤訴不符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并對(duì)行政訴訟及其附帶民事部分作出裁判。

 

五、制度的完善：工傷行政訴訟附帶民事訴訟的立法建議

 

筆者以為，應(yīng)當(dāng)減化并完善工傷爭(zhēng)議的處理程序，其必要性和可行性前已敘及，現(xiàn)行立法的缺陷也已成為法學(xué)界的共識(shí)。筆者擬以下幾方面探討和提出：

 

（一）擴(kuò)大行政附帶民事訴訟的受案范圍

 

建議立法機(jī)關(guān)盡快對(duì)行政訴訟法進(jìn)行修訂，增設(shè)工傷行政附帶民事訴訟的立法。同時(shí)，在《工傷保險(xiǎn)條例》中規(guī)定：對(duì)勞動(dòng)行政部門的工傷認(rèn)定不服的，當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟。工傷職工或其家屬提起行政訴訟的，可以同時(shí)提起附帶工傷賠償訴訟：用人單位提起行政訴訟的，工傷職工或其家屬可以向人民法院提出維持工傷認(rèn)定的書面訴請(qǐng)，同時(shí)提出工傷賠償請(qǐng)求的，人民法院可以合并審理。如上述立法不能及時(shí)完善，最高人民法院可以以司法解釋的形式規(guī)定工傷行政訴訟中可以附帶工傷賠償?shù)拿袷略V訟，雖不能形成法律制度，但可以解決司法實(shí)踐中存在的程序繁冗的緊迫問題。

 

（二）取消解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的仲裁前置程序

 

設(shè)定仲裁前置，工傷民事爭(zhēng)議就不能附帶在行政訴訟中解決。因此，完善上述行政訴訟立法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)取消勞動(dòng)爭(zhēng)議的仲裁前置程序，變”單軌制”為”雙軌制”。即當(dāng)事人如果選擇勞動(dòng)仲裁，則實(shí)行一裁終局，不能再提起訴訟；如果選擇訴訟，則實(shí)行兩審終審，仲裁不再是前置程序。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)同時(shí)修改《勞動(dòng)法》第79條和《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第6條，實(shí)行勞動(dòng)爭(zhēng)議的”裁審分軌、各自終局”，以和行政訴訟法的立法完善配套進(jìn)行。在實(shí)行”雙軌制”時(shí)，應(yīng)完善”一裁終局”勞動(dòng)仲裁的監(jiān)督和制約機(jī)制并修改《仲裁法》，其一，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)行政部門徹底脫鉤，成為獨(dú)立行使仲裁權(quán)、不受任何單位和個(gè)人干預(yù)的組織；其二，仲裁庭可以有人民法院的審判員和工會(huì)組織的人員參加，以增加仲裁結(jié)論在社會(huì)中的認(rèn)可和接受程序，反映社會(huì)公正；其三，參照訴訟法，完善勞動(dòng)仲裁的監(jiān)督程序。當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的仲裁裁決，可以向作出仲裁的機(jī)構(gòu)和上一級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)申訴。各級(jí)仲裁委員會(huì)的首席負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)本機(jī)構(gòu)作出的仲裁裁決確有錯(cuò)誤時(shí)，可以提交仲裁委員會(huì)討論，報(bào)上級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)處理；上級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)下級(jí)仲裁的裁決確有錯(cuò)誤的，有權(quán)撤銷或指令下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)重新裁決；其四，對(duì)仲裁人員實(shí)行任職資格制度。這種綜合性的立法完善，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行。(7)

 

（三）工傷賠償和工傷認(rèn)定合并同一程序

 

為簡(jiǎn)化工傷處理程序，筆者擬設(shè)另外一種立法思考，即修改《勞動(dòng)法》和《工傷處理?xiàng)l例》，徹底取消工傷認(rèn)定的行政程序，以工傷賠償?shù)闹俨煤驮V訟程序吸收工傷認(rèn)定的行政程序，將兩個(gè)程序減化為一個(gè)程序。在工傷賠償?shù)闹俨没蛟V訟中，前提是工傷認(rèn)定的成立，而工傷認(rèn)定的直接后果必然是工傷賠償。兩個(gè)程序的合并就像審理人身損害賠償案件一樣，認(rèn)定侵權(quán)成立的同時(shí)判決賠償，而無需在一個(gè)程序中認(rèn)定侵權(quán)成立，另一個(gè)程序中判決賠償。這樣的立法可以及時(shí)處理工傷賠償糾紛，消除因程序繁冗帶來的各種弊端。

 

結(jié)  語

 

工傷認(rèn)定行政附帶民事訴訟的一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是為一部分符合條件的工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議提供一個(gè)快速解決的通道，節(jié)省了仲裁和民事訴訟資源，及時(shí)化解矛盾，同時(shí)，行政訴訟附帶民事部分可以通過調(diào)解解決民事部分的爭(zhēng)議，一方面化解了民事爭(zhēng)議，另一方面對(duì)行政訴訟部分因雙方民事部分的解決，可以更多地通過撤回行政訴訟的方式解決行政爭(zhēng)議。為此，有必要將工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議有條件地納入行政附帶民事訴訟，給勞動(dòng)者的工傷維權(quán)多一條救濟(jì)途徑，真正做到案結(jié)事了，達(dá)到社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

 

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

(1)王先林、李坤剛：《勞動(dòng)和社會(huì)保障仲裁與訴訟》，法律出版社，2002年5月第1版。

(2)王輝才：《勞動(dòng)合同與勞動(dòng)合同爭(zhēng)議處理實(shí)務(wù)》，人民法院出版社，1997年5月第1版。

(3) 《社會(huì)保險(xiǎn)與法制建設(shè)》課題組，中國人民大學(xué)《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》，1999年第11期。

(4)邵世星、劉選：《刑事附帶民事訴訟疑難問題研究》，中國檢察出版社，2002年5月。

(5)魏志名：《試論行政附帶民事訴訟的條件和范圍》，人民法院網(wǎng)，2003年10月28日。

(6)山東省濟(jì)南市中區(qū)人民法院研究室《對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的調(diào)查分析》，《人民司法》2000年第12期。

(7)方世榮、石佑啟：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第523頁。