近年來，亭湖法院受理的涉及基層政府融資平臺的建設(shè)工程施工合同、借款合同、擔(dān)保合同、票據(jù)糾紛等案件逐年上升，從2011年的17件增長到2014年的52件，涉案標(biāo)的從0.54億元增長到2.67億元。在審理中，發(fā)現(xiàn)基層政府融資平臺存在五個方面的經(jīng)營風(fēng)險。

　　一是融資平臺數(shù)量過多且融資債務(wù)數(shù)量過大，違約風(fēng)險加大。經(jīng)統(tǒng)計，整個鹽城大市區(qū)兩級政府融資平臺數(shù)量多達20余家，但融資平臺負債比過高，金融機構(gòu)基于信貸安全，已加大對政府融資平臺信貸的催收力度，各融資平臺面臨到期融資債務(wù)償付違約風(fēng)險。

　　二是經(jīng)營主業(yè)過度依賴房地產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施投資，行業(yè)風(fēng)險過高。除交通投資公司、農(nóng)業(yè)水利投資公司等特殊行業(yè)融資平臺外，國投、城投等融資平臺均肩負舊城改造、拆遷安置、園區(qū)建設(shè)等職能，以房地產(chǎn)開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施投資為經(jīng)營主，受基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)融資利息過高、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等因素影響，面臨較大行業(yè)風(fēng)險。

　　三是融資企業(yè)未能建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，責(zé)任風(fēng)險較大。大多數(shù)融資平臺未建立起健全的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，未能與財政局（國資辦）實現(xiàn)機構(gòu)、人員脫鉤，企業(yè)管理呈現(xiàn)泛行政化傾向，企業(yè)空洞化現(xiàn)象較突出。

　　四是融資企業(yè)經(jīng)營管理人員素質(zhì)良莠不齊，經(jīng)營風(fēng)險較大。部分融資平臺未按要求，為法規(guī)合約、財務(wù)審計等關(guān)鍵崗位配備具專業(yè)人才，致使合約審查、財務(wù)審核等企業(yè)風(fēng)險內(nèi)控崗位流于形式，加大企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。

　　五是經(jīng)營目的錯位且存在違法經(jīng)營現(xiàn)象，群體性糾紛風(fēng)險較高。部分融資平臺為完成地方政府下達的年度投資任務(wù)，違反法律規(guī)定，為招商引資項目拆借資金或違規(guī)為其他企業(yè)提供擔(dān)保；部分融資平臺以高利潤回報為誘餌引誘施工人先行全額墊資施工，長期拖欠工程款拒不支付，經(jīng)常引發(fā)群體性信訪事件。

　　對策建議：

　　一是明確界定地方政府融資平臺的法律含義，劃清融資平臺與公司的界限。地方政府融資平臺并非法律概念，現(xiàn)有地方政府融資平臺都是以國有獨資公司形式出現(xiàn)的，但深入分析可知，政府融資平臺并不具有公司的實質(zhì)性特征。根據(jù)公司法理，公司應(yīng)當(dāng)具有營利性的本質(zhì)特征，并以獨立財產(chǎn)、獨立責(zé)任和獨立組織作為三大支柱。政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目，多以公益項目為主，而不具有營利性；政府通常以土地、股權(quán)作價出資設(shè)立融資平臺，政府與地方融資平臺存在利益輸送關(guān)系，很難實現(xiàn)融資平臺公司在財產(chǎn)和責(zé)任上的獨立；在成立后，政府并不為融資平臺設(shè)立獨立的組織，而是由政府官員兼任其中的必要崗位，在組織上也沒有獨立性可言。因此政府融資平臺即使具有公司的形式，也并不具備公司的實質(zhì)，政府融資平臺不應(yīng)采取公司形式。應(yīng)然視角下，政府融資平臺為承擔(dān)政府投資項目融資功能的機關(guān)法人分支機構(gòu)，其權(quán)利義務(wù)應(yīng)由設(shè)立融資平臺的相應(yīng)政府機構(gòu)來承擔(dān)

　　二是規(guī)范地方政府融資平臺的設(shè)立，建立一級政府一個融資平臺的體系。為保證投資者和金融機構(gòu)準(zhǔn)確判斷融資平臺與相應(yīng)級別政府的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從立法上建立政府融資平臺的注冊登記制度，設(shè)定地方政府融資平臺的注冊登記程序，由地方政府債務(wù)管理機構(gòu)行使注冊登記管理職能。在財政部內(nèi)部設(shè)立地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的地方政府債務(wù)。注冊登記制度不僅有利于地方政府融資平臺的歸口管理，而且可以有效的杜絕各地方政府通過多設(shè)融資平臺多頭舉債的問題，保證融資平臺與相應(yīng)政府關(guān)系的信息公開，有利于地方各級政府的債務(wù)監(jiān)督。

　　三是定位地方政府融資平臺的功能，建立政府公益性項目的融資機制。目前，我國各級地方政府融資平臺的功能定位不清。融資平臺自身成為營利性和公益性的矛盾體，很難界定其功能角色。地方政府融資平臺的應(yīng)然角色是地方債務(wù)融資管理執(zhí)行機構(gòu)。在地方債務(wù)融資決策機構(gòu)作出融資決策時，由地方政府融資平臺具體負責(zé)執(zhí)行融資決策，具體職能包括代表地方政府具體實施融資方案，開展地方債務(wù)的總量控制和結(jié)構(gòu)控制，登記債務(wù)資料并建立風(fēng)險檔案，確定政府責(zé)任以及組織溝通協(xié)調(diào)等。至于具體的政府投資項目管理應(yīng)由主管項目的政府職能部門負責(zé)，包括項目的收集整理和評價，預(yù)測項目資金需求，設(shè)計取得方式，發(fā)債業(yè)務(wù)申請以及舉債后的跟蹤管理等。以形成一個融資決策、融資執(zhí)行和項目管理相統(tǒng)一的政府投資項目融資建設(shè)體系。

　　四是加強融資平臺貸款跟蹤管理，及時掌控資金運用。貸款發(fā)放以后，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對貸款合同的履行情況加強跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險。但是，在防范并應(yīng)對地方融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。如果我們采取過于嚴格甚至一刀切的措施，截斷平臺企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補貼與被補貼關(guān)系企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截斷，從而導(dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險會立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險的項目也會受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險。這不僅不利于風(fēng)險防范，而且還會提前大風(fēng)險，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。

　　五是建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。無論是地方政府通過融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。因此，要建立健全地方政府融資責(zé)任制度，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系，對于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個軟的預(yù)算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。